大沧海律师事务所郑州分所律师 赵书保
内容提要：本文主要通过对行政诉讼受案范围的含义及国外立法例的研究，总结出确定行政诉讼受案范围的意义。并对我国现行行政诉讼法及相关司法解释中关于行政案件受案范围的规定加以研究，总结其局限性及成因。最后，结合司法实践、我国的法治进程及国外的立法经验，形成完善我国行政诉讼的受案范围的具体措施。
关键词： 行政诉讼 受案范围 局限性 完善
一、行政诉讼的受案范围
（一）行政诉讼受案范围的含义
行政诉讼案件的受案范围,是指人民法院对行政诉讼案件的受理, 不包括对非诉执行案件和行政裁决权利人申请执行案件的受理。它是行政诉讼制度的核心内容之一, 不能单纯地理解为仅与人民法院自身活动相关的问题。另一方面, 受案范围也决定着自然人、法人或其他组织合法权益可以得到司法保障的范围和程度, 影响其诉权受保护的状况。某种程度上, 即“行政行为可诉性”或“可诉行政行为”的范围。这一范围从法院和行政机关的关系而言, 意味着法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权；从公民、法人或其他组织等行政相对人的角度而言, 意味着对行政主体的哪些行政行为不服可以提起行政诉讼。它是行政诉讼首先应当解决的问题。
（二）国外关于行政诉讼受案范围的立法例
1、法国关于行政诉讼受案范围的规定
在法国判断争议是否属于行政审判范围是以公法与私法关系的理论为基础进行归类的，属于公法关系和适用公法规的公务活动属于行政审判范围，属于私法关系和适用私法规的公务则属于普通法院审判范围。
2、德国关于行政诉讼受案范围的规定
德国的行政法院也是以公私法的划分为基础确定行政诉讼受案范围的。根据1960年德国颁布的行政诉讼法规定，所有公法性争议均由行政法院负责审理，只要这些争议不涉及宪法或由于其他法律的规定应归于其他法院处理的。
3、美国关于行政诉讼受案范围的规定
根据美国《联邦行政程序法》的规定，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。在法律有规定时，按照法律的规定进行法定的审查。在法律无规定时，进行非法定的审查。不能审查的行政行为只是例外，这种例外出现在三种情况：①法律规定不能进行司法审查的；②问题本身的性质不宜由法院决定。如外交和国防、军队内部管理或其他行政机关纯属内部的问题等。③行政机关的自由裁量权行为。但这种排除不是全部排除，而是部分排除，对于专横的、反复无常的、滥用自由裁量权的行为仍要受法院审查。
4、英国关于行政诉讼受案范围的规定
英国司法审查的范围，除了排除性内容，其余全是可审查的范围。不受司法审查的范围主要涉及以下三个方面：
第一，可以拒绝司法审查的情况。如当事人本身有过失，具有军事性质的机构的内部纪律处分等。
第二，不受法院管辖的行为。英国普通法认为，国家行为不受法院管辖，因而也不受司法审查。
第三，排除司法审查的法律条款。如最后决定条款，排除提审令条款等。
从国外的情况看，规定行政诉讼受案范围的方法，一般采取的是列举排除加概括肯定式，即先通过立法或者判例确定法院不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法争议均属于法院审查的范围。这种方法能较全面地将行政行为纳人司法审查范围之中，较充分地保护相对人的权益。同时，也便于立法和司法机关根据具体情况，运用较为灵活的方式将法院不宜受理的争议排除于诉讼之外 。
（三）确定行政诉讼受案范围的意义
1、行政诉讼受案范围标志着法院审查行政行为的可能性
行政诉讼受案范围是法院审理行政争议案件的根据。如果法律规定某一行政案件只能由行政机关解决,那么法院就无权审理这样的行政争议案件。因此, 行政诉讼受案范围实际上是有关人民法院对行政争议案件的司法审查权范围的界定。
2、行政诉讼受案范围意味着行政相对人提起行政诉讼的可能性
向法院提起行政诉讼是宪法和法律赋予行政相对人的一种权利，但这种权利通常也要受到一定的限制。如果法律规定对某一类行政争议不能提起行政诉讼， 行政相对人就不能对此类行政争议提起行政诉讼,而应寻求其他救济。因此, 行政诉讼受案范围实际上是对行政相对人诉讼权利的确定。
（四）我国关于行政诉讼受案范围的规定
1、我国现行行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定
我国的现行《行政诉讼法》对受案范围采取了混合式的表述方式。①《行政诉讼法》第二条首先以概括的方式规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯合法权益, 有权向人民法院起诉。②《行政诉讼法》第十一条列举了8种可诉的行政案件，同时对一些目前难以列举全面，而今后将逐步纳入行政诉讼范围的行政案件又以概括的方式作为补充。行政相对人凡是不服《行政诉讼法》规定的以下8种具体行政行为，均可提起行政诉讼。ⅰ对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；ⅱ对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的； ⅲ认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；ⅳ为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或不予答复的；ⅴ申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或不予答复的；ⅵ认为行政机关没有依法发给怃恤金的；ⅶ认为行政机关违法要求履行义务的；ⅷ认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
2、现行司法解释对行政诉讼受案范围的补充规定
2000 年3月10日施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题意见的解释》 (以下简称解释)对行政诉讼受案范围作了进一步的规定。 其一, 对行政诉讼受案范围作出根据性规定。《 解释》第一条规定: “公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服, 依法提起诉讼的属于人民法院行政诉讼的受案范围”。其二，对不属于受案范围的行政行为作出排除性的规定。《解释》第1条第二款规定: “公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的, 不属于人民法院行政诉讼的受案范围: ①行政诉讼法第十二条规定的行为；②公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；③调解行为以及法律规定的仲裁行为；④不具有强制力的行政指导行为；⑤驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； ⑥对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。其三, 对行政诉讼法有关排除性规定的含义作出具体解释, 为了使人民法院和审判人员能够对行政诉讼法第12条有关排除性规定有一个准确的理解, 并予以正确执行,《解释》第二条至第五条对之作了具体解释。
此司法解释通过立法或者判例确定法院不宜受理审查的行为, 然后规定其余的所有行政行为或者公法争议均属于法院受理和审查的范围, 对容易发生争议的有关行政诉讼的受案范围的法律概念作出解释。这种方法能较全面地将行政行为纳入司法审查范围之中,能够较充分地保护相对人的权益，但受目前《 行政诉讼法》的局限, 无论最高人民法院怎样扩大司法解释, 都还不能突破《 行政诉讼法》确立的框架。
二、我国行政诉讼受案范围的局限及成因
(一)我国行政诉讼受案范围的局限
从以上我国行政诉讼受案范围的规定可以看出, 我国目前行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权与财产权的,单方面的行政行为。随着我国市场经济体制的建立和民主法治的进步，行政诉讼受案范围已不适应社会发展的需要,其局限性大大制约了行政审判的发展。
1、具体行政行为难以界定, 对于具体行政行为的审查只限于合法性审查。 如事实行为是否可诉,证明行为是否可诉,纯程序性的行为是否可诉等。实践中,由于法律规定的局限,导致大量行政争议案件无法进入行政诉讼程序, 行政诉讼制度的功能得不到充分发挥。合法性审查原则基本排除了合理性审查, 人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。由此,行政自由裁量行为大量存在, 默许了主观产生的不公平、不公正、不适当的行政行为合法, 这是与我国行政司法审查制度的根本宗旨是相违悖的。
2、将抽象行政行为排除在司法审查之外,严重限制了行政诉讼的受案范围。一般来说具体行政行为是针对个别人的,与抽象行为相比, 即使违法对相对人造成的损失也是有限的,但抽象行政行为则是针对普遍相对人做出的, 适用效力具有反复性,加之层次多、范围广,其产生的影响要远远大于具体行政行为,一旦违法将会给众多人造成损失。如果法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼, 那么就有可能导致违法不当的行政行为在一定范围内连续发生, 使更多的相对人蒙受损失。
3、以人身权和财产权作为受案范围的确定标准,限制了行政诉讼案件的范围和种类。人身权和财产权是公民权利的主要表现形式,但不是公民基本权利的全部。如果只保护人身权和财产权那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的,是行政机关可以任意处置而不承担责任的。很显然,这不符合《 行政诉讼法》 的立法目的,甚至与后来颁布的《行政复议法》也不一致。
4、行政机关行政行为侵犯公共利益的现象缺乏司法监督。行政诉讼立法没有把抽象行政行为和公益诉讼纳入法院司法审查的范围,当违法的行政行为损害公共利益时,由于没有特定的利害关系人,无法向法院提起诉讼维护公共利益,致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正。
(二)造成我国行政诉讼受案范围局限性的原因
1、主观方面
主要体现在整个社会,行政相对人、行政机关及法院等在行政诉讼方面观念严重滞后。许多公民在自己的合法权益受到行政机关侵犯时, 由于传统观念的影响和法律知识的贫乏, 实践中很少有人起诉, 这是导致行政诉讼案件少的直接根源。 不少行政人员“ 官本位” 观念极重,认为行政诉讼不利于行政管理, 妨碍了行政效率, 一些法院对有些与政府密切相关的行政案件,不惜以高压手段, 强迫行政相对服从,以求得法院与政府的关系融洽。
2、客观方面
行政诉讼法律制度自身的缺陷, 法律本身的不完善, 某些规定不明确, 缺乏操作性。行政执法的环境也不完善,行政审判不独立。审判机关相对于人大不独立,司法权相对于行政权不独立, 行政审判组织没有独立的裁决权, 审判人员不独立等。
三、关于完善我国行政诉讼受案范围措施的探究
为了实现行政诉讼的目的, 合理科学地界定行政诉讼的范围, 避免出现“挂一漏万”的现象, 应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件, 即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的,受到侵犯的公民、法人或者其他组织机构均有权提起行政诉讼, 法院应当受理。即使为了原告起诉方便需要列举受案范围的, 也应当本着科学、统一的原则加以列举, 而且应当以概括性条款作为兜底条款, 使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼受案范围。即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项, 对于其他行政争议, 只要未在排除事项之列, 原则上均允许相对人提起行政诉讼。笔者认为，完善我国行政诉讼受案范围具体措施如下：
(一)扩大可诉行政行为的外延, 进一步扩大行政诉讼受案范围。
可诉行政行为是指拥有行政职权的组织或个人实施的除民事行为以外的所有公法行为。其可诉事项主要包括行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关的奖惩、任免等决定；行政机关相互之间的职权争议等。
1、扩大受保护的权利范围
取消关于人身权和财产权的限制, 扩大相对人受保护权利的范围,使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围, 从而保障相对人的各种合法权益。我国公民享有广泛的合法权利, 除人身权、财产权外, 按照宪法规定,还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。人权和其它权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外, 另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制,保证相对人的人权和其它合法权益受到行政主体侵犯后, 能获得及时、有效的救济。然而,行政诉讼作为行政法律救济的主要手段,它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权,而政治权利和其它权利却被排除在外。因此，应将诉讼范围从人身权、财产权扩大到合法权益,即除人身权、财产权外,还包括劳动权、受教育权、休息权以及政治权利等,从而全面有效地保护相对人的各种合法权益。
2、应将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。
抽象行政行为是指行政机关针对不特定的人或不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则, 包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。由于其对象的普遍性,违法的抽象行政行为将导致同样的侵害在一定范围内连续发生,使众多的相对人遭到损害。从这个意义上讲, 抽象行政行为比具体行政行为更具危险性和破坏力, 对其合法性的审查也更具迫切性和现实性。按《行政诉讼法》的规定,行政抽象行为不具有可诉性。随着时间的推移, 《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围限缩性的规定。有人认为, 根据我国宪法规定,上级行政机关、同级人大常委会或上级人大常委会有权撤销地方各级政府制定的具有普遍约束力的决定、决议、命令、通告等。因此，人民法院无须对行政抽象行为进行司法监督。笔者认为, 这种看法是片面的不符合实际的。就行政机关系统内部的自我监督和权力机关的监督而言，由于受到专业性、技术性等客观条件的限制，二者难免落入自我保护或无力顾及的俗套。所以，它们的监督是不彻底的。
3、行政诉讼审查对象不应排斥合理审查,行政自由裁量行为也应该接受司法监督。二战以前, 行政自由裁量行为不受司法监督几乎是世界各国立法的通例。此后,这一原则暴露出越来越多的问题。至 80年代,世界上一些发达国家对行政自由裁量行为的控制已日渐完备。我国《行政诉讼法》也有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公平的行为可以判决撤销或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定的范围内对行政行为合理性审查的必要性, 但这一范围从目前看很狭小、很单一,远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要,这在很大程度上制约了行政审判作用的发挥。
(二)增设公益行政诉讼
现实中,行政主体的作为或不作为行为侵害国家或公众利益的现象大量存在。为了维护社会公共利益,支持无力主张权利的弱者提起诉讼,应允许与自己权利无直接法律利害关系的公民,可以就行政机关的违法行为提起行政诉讼。考虑到我国公民诉权意识比较薄弱,公民个人也不具有与行政主体抗衡的能力,公益诉讼的启动暂时可以由检察机关代表国家提起, 普通公民可以采取向检察机关检举、告发等形式参与,此外应当允许公益性社会团体及某些自治性组织,对行政机关侵害社会公共利益的行为提起诉讼。因为某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者地位,如消费者、残疾人等,更有赖于其所属社团的保护。
(三)监督与救济其他公权力主体
按照《行政诉讼法》的规定,除行政机关外,法律、法规授权的组织实施的行为也要接受法院的司法审查。诸如居民委员会、村民委员会、律师协会等组织对其成员作出的各种法律行为, 除非属于平等民事法律关系调整的范围,应都纳入行政诉讼范围,接受法院的司法审查。
四、结语
在分析现有的行政诉讼受案范围的基础上借鉴好的经验, 进一步扩大行政诉讼的受案范围, 最大程度的保护行政相对人的合法权益, 依法行政, 不断推动法治国家建设的进程, 使行政诉讼制度在我国法治建设进程中发挥应有的作用。由于笔者水平有限及篇幅限制相关问题未展开深入研究，希望本文能起到抛砖引玉的作用，使更多的律师同仁关注、研究行政诉讼受案范围的相关问题。
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